新时代更好发挥退役军人作用的

路径研究

周春晓  李杰  胡思琪

【摘要】退役军人是党和国家的宝贵财富，让退役军人发挥更大作用，既是时代所需，也是发展之要。然而，退役军人在发挥作用时仍面临角色定位与能力转化的双重张力、政策执行与协同治理的梗阻等困境。因此，通过探究构建协同治理体系、完善市场化支持系统与创新法治保障机制等路径，旨在对更好发挥退役军人作用进行持续优化。

【关键词】新时代｜更好发挥｜退役军人｜作用

（一）国家治理现代化进程中的战略需求

退役军人是国防动员后备军，蕴藏着巨大的国防潜能，因此要广泛挖掘、最大限度发挥他们在强国强军事业中的重要作用，将退役军人事务纳入国家治理体系现代化布局。党的二十大报告明确指出：“加强军人军属荣誉激励和权益保障，做好退役军人服务保障工作。”退役军人也是国家治理的宝贵人力资源，这一群体在部队长期受党教育，经历过系统正规的军事训练，具备较强的军事素养和意志品质。然而，传统安置模式存在“重保障轻开发”的路径依赖，使得退役军人这一群体的作用被忽视，这与新时代“共建共治共享”社会治理格局的需求产生了张力。

（二）政策导向与社会价值的双重驱动

2018年退役军人事务部的成立标志着政策重心从“生活保障”向“作用发挥”的范式转型。《中华人民共和国退役军人保障法》首次以法律形式明确退役军人是社会主义现代化建设的重要力量，各地相继推出“兵支书”“退役军人志愿服务队”等创新实践，表明退役军人始终保持优良作风，践行退役不褪色的誓言，在社会经济建设中发挥积极作用。然而，政策落地过程中仍存在角色定位模糊、制度衔接不畅等问题，亟待理论层面的系统回应。

（三）理论建构的现实需求

当前，广大学者聚焦社会保障、社会优抚等维度对退役军人工作进行研究。例如，朱亚鹏、喻君瑶、孙小梅提出政治意愿是推动我国退役军人管理与保障体制高效发展的关键驱动力。刘姗、刘礼明、周定财提出新时代退役军人安置制度设计应遵循历史、国际、理论和实践四重逻辑。然而，学者对退役军人作用发挥的系统性理论建构较少，文章从多维度出发，为更好发挥新时代退役军人作用提供新的分析框架。

（一）角色定位与能力转化的双重张力

由于军事人力资源向经济社会发展转化过程中缺乏有效衔接，导致退役军人能力转化出现断层，不少退役军人的专业技能与社会发展需求存在一定的错配，进而使得他们在就业市场上处于不利地位。例如，绝大多数退役军人所掌握的技能是汽车驾驶技术，但是普通汽车驾驶技能已经从过去的工作技能演变为生活技能，凭借驾驶实现就业的难度越来越大。加之教育培训实效性不足，无人机操作、网络安全等新兴领域课程覆盖率低，容易出现培训内容与时代需求脱节的困境。

（二）政策执行与协同治理的梗阻问题

受信息共享、部门协同“孤岛效应”的影响，政策执行中容易出现碎片化，导致退役军人享受优待政策时出现各种各样的问题。例如，由于社会参与机制不完善，社会组织参与度不高，退役军人服务机构与社会组织建立合作多停留在物资捐赠层面，且基本为困难退役军人，侧重于生活保障，而不是作用开发。再如，由于市场化机制发育尚待提升，退役军人创业基金中政府出资占比较大，社会资本占比较小，导致退役军人科创园区个别项目因缺乏市场化运营，存活率较低。

（一）构建协同治理体系

1.通过垂直整合搭建权责明晰的治理链条

通过制定《退役军人作用发挥五年专项规划》，建立“战略目标-资源配置-绩效考核”闭环管理体系。根据政策落实进度，对地方政府进行绿（达标）、黄（滞后）、红（严重滞后）三级预警机制，进一步强化监督预警约束作用。建立国家级退役军人数据中心，实时监测就业率、创业存活率等指标。构建退役军人作用发挥指数评价体系进行动态监测与反馈，每年发布《退役军人作用发挥指数蓝皮书》，对排名后20%的省、市、县启动专项督导。在省级枢纽协调层面，推行差异化方案，如边疆省份推行“退役军人护边员”制度；在长三角、粤港澳大湾区设立“退役军人作用创新示范区”，赋予土地、财税、金融等政策优待。在市县执行服务层要加强督导，发挥好退役军人服务站的作用。

2.通过横向协同构建水平联动机制

在全国人民代表大会专门委员会中可增设退役军人事务委员会，其职权范围包括对以下方面的立法与审核：战争养老金；补偿、职业康复和退役军人教育；退役军人医院、医疗护理和退役军人待遇；退役军人救济；军人生活向平民生活的过渡等。该委员会负责建议立法扩大、限制或微调现行有关退役军人的法律，也可以监督退役军人事务部的运作。通过搭建全国统一的优待证网络服务平台，形成数字档案。试点行政公益诉讼，检察机关可就退役军人优待政策落实不力提起公益诉讼，推动政策落实。

（二）完善市场化支持系统

1.构建全生命周期赋能体系

将军事经历资产化，建立退役军人职业信用评估模型，将军龄、立功受奖等要素转化为信用积分，当前很多地方为助力退役军人更好发挥作用进行了有效探索。如建设银行广州分行，在政府贴息的基础上，对获得军功的退役军人提供“军功惠”专属利率优惠，在建设银行当期贷款利率的基础上下降0.3-0.5个百分点。军人在部队立功受奖等级越高、荣誉越多，享受的贷款优惠幅度越大。此外，运用区块链技术构建不可篡改的“荣耀履历链”，建立动态能力账户，为每位退役军人建立数字化能力档案，实时记录培训经历、职业证书、项目经验等，对接国家职业资格目录，自动匹配技能提升方案。

2.精准化能力提升建设

制定《军事技能民用转化标准目录》，实现军事人力资源向经济社会发展力量的有效衔接，实现“退役即上岗”。例如，充分利用中国退役军人网搭建技能交易数字平台，实现退役军人技能与企业需求的有效匹配。开展前沿领域定向培养工程，加强人工智能与数字化转型培训，开设“数字技术应用”“区块链安全管理”等新兴领域课程，采用“军事案例+民用场景”双模块教学，联合华为等企业，在雄安新区、粤港澳大湾区建设“退役军人数字技能实训基地”，配备AR/VR模拟操作系统。此外，实施应急管理精英培养项目，与应急管理部合作开发“退役军人应急指挥官”认证体系，涵盖危机研判、资源调度等能力模块，不断提升退役军人职业技能和服务能力。

3.借鉴国际上的有效经验

借鉴国外退役军人“SkillBridge”项目，该项目旨在帮助军人在退役前的180天内通过实习和培训积累民间工作经验。我国可拓展为“预退役”制度，由退役军人事务部与军工企业签订定向培养协议，允许军人在退役前6个月进入军工合作企业实习，实习期计入军龄。实习期间享受“双重身份待遇”（军队保障基本工资+企业发放实习津贴），实现“退役即入职”。增强社会力量嵌入机制，推行“政府+企业+社会组织”协同模式，对吸纳退役军人就业的企业实施“贡献度积分制”，积分高者拥有政府采购优先权。

（三）完善法治保障机制

1.推动专项立法完善

推动《退役军人作用促进法》立法，确立退役军人在政府部门工作的优先权，例如在职业竞争考试中，退役军人自动加相应分值；企业在裁员时，退伍军人有保留工作的优先权；明确退役军人在全国享受优待，同时也需履行社会服务义务（如每年参与国防教育不低于20小时）。量化约束条款，明确上市公司、国有企业退役军人雇佣比例。探索权益救济机制，设立退役军人权益保护专项基金，对就业歧视等行为实施惩罚性赔偿。设立退役军人作用发挥专项基金，采用“负面清单”管理模式，允许地方政府将一定比例的资金用于创新性项目。加强动态调整，委托第三方机构开展年度成效评估，建立“政策工具箱”动态更新机制，淘汰无效举措。

2.创新容错纠错机制

实施容错免责与创新激励，设立“退役军人工作创新奖”。对退役军人创业失败实施“有限宽容”政策，建立首次创业失败退役军人保障机制，为创业失败者再创业提供必要的指导和援助，不断增强创业信心和创业能力。例如，首次创业失败的退役军人再次创业时，可凭相关证明材料按其企业实际货币投资额的一定比例，由市级财政给予二次创业补贴。还可以通过设立“退役军人创业风险补偿基金”，对符合国家战略方向（如芯片、新能源等）的失败项目给予一定的损失补偿。

退役军人作用发挥本质上是国家治理能力与人力资源价值的双向奔赴，“退役不褪色”的誓言正在制度创新中转化为“转身即出征”的实践。随着退役军人事务治理体系的不断完善，退役军人在新时代更好发挥作用能提升社会治理效能，这一群体必将成为新时代“中国之治”的鲜活注脚，在强军梦与强国梦的交响中奏响独特乐章。